Eindrapport commissie-Borstlap: bakens verzetten

De commissie regulering van Werk (ook Commissie Borstlap genoemd) presenteerde op 23 januari 2020 haar eindrapport In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw ontwerp voor de regulering van werk. Het kabinet heeft deze commissie ingesteld om advies uit te brengen over hoe de regels rond werk – denk aan arbeidsrecht, sociale zekerheid en fiscaliteit – er in Nederland uit moeten zien. Op deze pagina leest u de samenvatting van het rapport. Hier kunt u lezen wat AWVN van het rapport vindt. 

De bakens van het arbeidsmarktbeleid moeten worden verzet. Dat is de hoofdboodschap van de commissie-Borstlap uit haar eindrapport In wat voor land willen wij werken? De huidige wet- en regelgeving is niet toekomstbestendig en de economische en sociale vooruitgang is met de huidige regels niet geborgd. De conclusie van de commissie is daarom dat fundamentele aanpassingen nodig zijn.

Het rapport bouwt verder op de analyse uit het tussenrapport van de commissie dat afgelopen zomer werd gepresenteerd op het AWVN-eeuwfeest. De commissie stelt dat de waarde van werk – zowel economisch als sociaal – onder druk staat door de huidige vormgeving van beleid. Het economisch verdienvermogen is in het geding, de grote verschillen in bescherming en toerusting tussen verschillende categorieën werkenden zorgen ervoor dat groepen werkenden structureel in de knel raken en dat het draagvlak voor de financiering van publieke uitgaven afneemt. Dit is slecht voor individuen, de productiviteit en de samenleving, zo stelt het rapport.

Het uitgangspunt van de commissie is dat alle potentiële werkenden duurzaam actief blijven op arbeidsmarkt. Om dat te realiseren stelt het vier ‘vereisten’ voor toekomstgerichte regels voor
• wendbaarheid Werkenden zijn zich bewust van de noodzaak tot wendbaarheid, en werkgevers kunnen soepel inspelen op marktveranderingen. Regelgeving stimuleert interne wendbaarheid, en externe flexibiliteit wordt gebruikt wanneer het meerwaarde heeft of aansluit bij de voorkeuren van werkenden.
• duidelijkheid Er is sprake van een ordelijke arbeidsmarkt met drie ‘rijbanen’ voor zelfstandigen, werknemers voor (on)bepaalde tijd, en voor werknemers die op uitzendbasis tijdelijk werk verrichten waarvan duur en omvang van tevoren niet of moeilijk te overzien zijn. Deze categorieën zijn helder te onderscheiden en er zijn geen prikkels om op oneigenlijke gronden te kiezen voor ondernemerschap.
• weerbaarheid Werkenden kunnen zich makkelijk aanpassen aan veranderende omstandigheden, en switchen naar ander werk als dat nodig is om uitval te voorkomen. Hiervoor hebben zij ruimte en middelen en krijgen ze ondersteuning waar nodig. Dit wordt ondersteund door een ‘breed fundament’ voor alle werkenden waarin de risico’s op kennisveroudering en arbeidsongeschiktheid worden afgedekt.
• wederkerigheid Tegenover het recht op ondersteuning en collectieve voorzieningen uit het fundament staan de plichten om daar ook een financiële bijdrage aan te leveren en om de handen uit de mouwen te steken om zo snel mogelijk weer aan het werk te komen, indien nodig met hulp.

De commissie heeft deze vereisten uitgewerkt in bouwstenen voor een herontwerp van het stelsel waarbij expliciet wordt aangegeven dat het niet gaat om de precieze maatregelen die worden voorgesteld, maar om de richting van de beweging. De commissie bepleit daarom dat er een brede maatschappelijke alliantie wordt gevormd om tot een breed gedragen herontwerp van de regels rond werk te komen. Het rapport en de analyse kunnen daarbij als uitgangspunt dienen. De commissie stelt dat het kabinet de regie dient te nemen in deze maatschappelijke alliantie.

Wat stelt de commissie voor?
De commissie presenteert vijf bouwstenen die in samenhang de richting invullen.

Bouwsteen 1
Bevorder interne wendbaarheid, rem externe flexibiliteit af
Deze bouwsteen heeft als uitgangspunt dat er een nieuw evenwicht komt tussen externe flexibiliteit en interne wendbaarheid.
Voorgesteld wordt om werkgeverschap te ontlasten door loondoorbetaling bij ziekte te verkorten tot 1 jaar en interne wendbaarheid te vergroten door werkgevers wiens bedrijfseconomische omstandigheden daar aanleiding toe geven de mogelijkheid te geven eenzijdig de arbeidsomvang (en dus salaris), functie, werklocatie en arbeidstijden van werknemers aan te passen (met als beperking dat er geen zwaarwegende belangen mogen zijn aan de kant van de werknemer). Ook wordt voorgesteld om het ontslagrecht aan te passen door een ontslaggrond toe te voegen waardoor een werkgever ook bij het ontbreken van een redelijke grond tot ontslag kan overgaan tegen een hogere vergoeding.
Op het gebied van tijdelijke en flexibele contracten wordt voorgesteld deze te beprijzen door te bezien of premiedifferentiatie naar contractvorm in de ziektewet en de WIA kan worden ingevoerd en door een hoger wettelijk minimumloon of een opslagpercentage loon door te voeren. Voor uitzendkrachten stelt de commissie voor de mogelijkheid bij cao te schrappen dat de arbeidsvoorwaarden van de inlener niet gelden.
Daarnaast worden maatregelen voorgesteld om ervoor te zorgen dat tijdelijk werk ook tijdelijk wordt ingezet. Daarvoor wordt de ketenregeling beperkt tot 2 jaar voor zowel reguliere werknemers als uitzend-werknemers (t.o.v. 78 weken nu) en moet er bij een uitzendovereenkomst sprake zijn van een actieve allocatierol van het uitzendbureau. Daarnaast stelt de commissie voor om het niet langer mogelijk te maken de loondoorbetalingsplicht uit te sluiten voor werknemers zonder vaste urenomvang en dat bij elke arbeidsovereenkomst minimaal per kwartaal een vast aantal arbeidsuren moet worden overeenkomen (met eis van loonspreiding). Deze maatregelen gelden zowel voor uitzendovereenkomsten als oproepcontracten.

Bouwsteen 2
Creëer een overzichtelijker stelsel van contractvormen
Deze bouwsteen is erop gericht de keuzemogelijkheden in het arbeidsrecht terug te brengen door met drie type contracten te werken. De commissie stelt dat ondanks het terugbrengen van verschillen het nog steeds noodzakelijk is onderscheid te maken tussen zelfstandigen en werknemers. Hiervoor wordt aangesloten bij het Europees werknemersbegrip door als uitgangspunt voor de kwalificatie te nemen hoe arbeid feitelijk wordt uitgevoerd. De commissie stelt voor om een ‘werknemer, tenzij’ benadering te hanteren, waarbij de bewijslast wordt omgedraaid om de handhaving makkelijker te maken.
De commissie adviseert te komen tot een stelsel met drie typen contracten: zelfstandigen, (on)bepaalde tijd, en uitzend. Bij uitzendcontracten stelt de commissie voor om oneigenlijk gebruik tegen te gaan door in beginsel de feitelijke werkgever ook de juridische werkgever te maken. Daardoor worden ook de daar geldende arbeidsvoorwaarden van toepassing. De uitzondering hierop is als er sprake is van een allocatiefunctie. Dan is er nog steeds sprake van een verlicht arbeidsrechtelijk regime.

Bouwsteen 3
Stel alle werkenden in staat zich te ontwikkelen en te (blijven) leren
De commissie stelt dat het risico van kennisveroudering deel moet uitmaken van het fundament voor alle werkenden. Daarvoor adviseert de commissie de introductie van een substantieel persoonlijk ontwikkelbudget dat kan worden gebruikt om bij te blijven of om te scholen. Ook komt er een niet vrijblijvende, regelmatige loopbaan-apk, zodat werkenden worden geactiveerd hun budget te gebruiken en inzetbaar te blijven op de arbeidsmarkt. De commissie adviseert de transitievergoeding om te vormen naar een vergoeding die het persoonlijke budget vult, en dat het budget wordt bijgevuld ongeacht de contractvorm waarmee wordt gewerkt en los van baanwisselingen.
Daarnaast adviseert de commissie om werkenden te ondersteunen bij het gebruiken van het budget door het creëren van een landelijke organisatie (loopbaanwinkel) die hiervoor persoonlijke en onafhankelijke begeleiding en ondersteuning geeft, o.a. door toegang tot individuele loopbaanbegeleiding.
Ook adviseert de commissie om het persoonlijk ontwikkelbudget en de loopbaanwinkel te integreren in arbeidsrecht en sociale zekerheidsrecht om zo groepen werkenden te bereiken die hun menselijk kapitaal wel willen uitbreiden, maar daar nu niet in slagen.

Bouwsteen 4
Zorg voor fiscaal gelijke behandeling en basisinkomenszekerheid voor alle werkenden
De commissie stelt dat werknemers en zelfstandigen alleen anders dienen te worden behandeld als zij daadwerkelijk van elkaar verschillen.
Daarom adviseert de commissie dat alle werkenden mee gaan betalen aan het fundament en overige collectieve uitgaven. Verschillen in belastingheffing worden verkleind door arbeid voor alle werkenden gelijk te belasten. Fiscale regelingen om ondernemerschap te stimuleren worden gericht op investeringen en kapitaalvorming in onderneming. Zelfstandigen gaan ook premie betalen voor de basisverzekering tegen arbeidsongeschiktheid en de voorzieningen tegen kennisveroudering.
De commissie adviseert voor alle werkenden een arbeidsongeschiktheidsverzekering op basisniveau te realiseren die kan worden aangevuld met regelingen op cao- of individueel niveau. In de toekomst zou het fundament (waar ook ontwikkeling deel van is) verder kunnen worden uitgebreid met verlofregelingen en aanvullende pensioenen. Hierdoor wordt de relatie tussen werkgever en werknemer ontlast en werkgeverschap gestimuleerd.
Daarnaast adviseert de commissie te bezien of de verschillen rond aanvullend pensioen voor verschillende type werkenden beter gelijk kunnen worden getrokken.

Bouwsteen 5

Kom tot een activerend en inclusief arbeidsmarktbeleid

De commissie stelt dat het huidige systeem zich te weinig richt op het voorkomen van (langdurige) uitval uit het arbeidsproces en doorontwikkeling van menselijk kapitaal. Daarom adviseert de commissie om effectieve individuele begeleiding en ondersteuning aan te bieden om te voorkomen dat mensen uitvallen, passend naar nieuw werk kunnen overschakelen en uitkeringsgerechtigden zo snel mogelijk weer aan het werk komen. Dit moet worden gefaciliteerd door toegankelijke ‘loopbaanwinkels’ en publiek-private samenwerkingsverbanden.
De commissie adviseert dat er sprake dient te zijn van wederkerigheid: van mensen met een uitkering wordt in ruil voor ondersteuning gevraagd dat ze zich inzetten voor duurzame en succesvolle re-integratie door gelijk in een gestructureerde setting en met hulp van professionals te werken aan het verbeteren van hun kansen op de arbeidsmarkt.
Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt krijgen hulp en persoonlijke begeleiding om te komen tot volwaardige participatie. Advies is om voor deze groep geschikte werkplekken te creëren. Werkgevers worden zoveel mogelijk ontzorgd en op een eenduidige manier gecompenseerd voor begeleidingskosten en/of productieverlies.