A1-verklaring en sociale zekerheid internationaal werken

De tekst in dit verdiepingsblok over de A1-verklaring is afkomstig uit ‘Misbruik van de A1-verklaring: hoe voorkom je dat’ van Ruud Blaakman (augustus 2021). Download het oorspronkelijke document

Waar is het gebruik van de A1-verklaring op gebaseerd?

Het gebruik van de A1-verklaring is rechtstreeks terug te voeren op de Europese grondrechten inzake vrij verkeer van werknemers en vrij verrichten van diensten. Alle werknemers uit de EU/EER, ongeacht hun nationaliteit, zijn vrij om in een andere lidstaat te werken. Werkgevers die in andere lidstaten van de EU/EER zijn gevestigd, kunnen vrij met hun eigen werknemers in een andere lidstaat werken zonder onnodig belemmerd te worden. Op basis van deze grondrechten zijn richtlijnen en verordeningen opgesteld om deze grondrechten te waarborgen. Voor de sociale zekerheid, waar de A1-verklaring op gebaseerd is, is dit Verordening EEG nr. 883/2004. Deze verordening bevat aanwijsregels. Dit zijn regels die bepalen welke sociale verzekeringswetgeving in een bepaalde grensoverschrijdende situatie van toepassing is.

Startpunt is het werklandbeginsel: een werknemer is verzekerd in het land waar hij werkt. Bijzondere regels hebben betrekking op onder andere detachering en het werken in verschillende lidstaten. Wanneer daarvan sprake is, kan een A1-verklaring worden aangevraagd waarmee aangetoond wordt dat de sociale verzekeringswetgeving van het werkland is uitgezonderd. De A1-verklaring beschermt de gedetacheerde werknemer zo tegen een onnodige overgang naar een ander sociaal verzekeringsstelsel – zodat de werknemer niet steeds wisselend verzekerd is, in een ander land zich moet verzekeren voor ziektekosten, in het buitenland kinderbijslag moet aanvragen, et cetera.

Doelstellingen die ten grondslag liggen aan het gebruik van de A1-verklaring
Zoals aangegeven geldt het werklandbeginsel als hoofdregel. Wanneer er wordt gewerkt in een lidstaat, dan is dus in principe de sociale verzekeringswetgeving van het werkland van toepassing. De aanwijsregels inzake detachering en werken in verschillen lidstaten op basis waarvan de A1-verklaring kan worden verkregen, vormen hierop uitzonderingen. De reden daarvoor is vrij verkeer van diensten bevorderen ten behoeve van ondernemingen die daarvan gebruik maken door werknemers uit te zenden naar andere lidstaten dan de lidstaat waarin zij zijn gevestigd. Met de uitzondering wordt immers beoogd mogelijke belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers weg te nemen en de economische doordringing tussen lidstaten te begunstigen door administratieve complicaties te vermijden, met name voor werknemers en ondernemingen.

Het moet voor ondernemingen mogelijk zijn de sociale zekerheid van hun werknemers voort te zetten wanneer deze in een andere lidstaat werkzaamheden van korte duur verrichten. Het vrij verrichten van diensten wordt namelijk bemoeilijkt als werknemers steeds aan een ander sociaal zekerheidsstelsel onderworpen zouden zijn.

Voor de werknemers biedt de A1-verklaring de mogelijkheid zonder onderbrekingen onderworpen te blijven aan het sociale zekerheidsstelsel waaraan ze onderworpen waren voorafgaande aan het werken in een andere lidstaat. Voor beide partijen, ondernemingen en werknemers, voorkomt dit administratieve rompslomp en onduidelijkheid over de premie- en verzekeringsplicht, net als onduidelijkheid over de uitkeringsrechten. Wanneer een werknemer in een andere lidstaat gaat werken en hij zou zijn sociale zekerheid niet kunnen voortzetten, moet hij eerst gaan uitzoeken hoe hij in het werkland sociaal verzekerd is, wat zijn rechten zijn, of hij wel verzekerd is voor ziektekosten, of er wel recht bestaat op kinderbijslag, ouderdomspensioen, et cetera.

Ook voor de ‘ontvangende’ partij geeft de A1-verklaring een groot voordeel. De opdrachtgever weet dat de door hem ingeleende werknemer uit het buitenland sociaal verzekerd is in het land van vestiging van de uitlenende werkgever of de aannemer die een opdracht vervult voor hem. Voor de vraag of er sprake kan zijn van inleners- of ketenaansprakelijkheid voor niet afgedragen sociale premies, biedt de A1-verklaring een vrijwaring voor de opdrachtgever.
Een eenmaal afgegeven A1-verklaring dient de ontvangende lidstaat te respecteren. Is deze originele verklaring voor de juiste persoon, bestemming en periode, dan is deze geldig.

Welke voorwaarden zijn er verbonden aan het gebruik van de A1?
Een A1-verklaring wordt niet zomaar afgegeven, er moet aan veel voorwaarden worden voldaan. Alvorens er een A1-verklaring wordt afgegeven, moet in veel gevallen de werkgever of werknemer een aanvraagformulier invullen dat de instantie die de A1 verklaring afgeeft, beoordeelt. Natuurlijk kan de kwaliteit van de bevoegde instanties van de verschillende lidstaten die de A1-aanvragen moeten beoordelen verschillen, maar dat geldt niet voor de voorwaarden – die gelden voor alle lidstaten en zijn uniform.

• Verplichte verzekering voorafgaande aan detachering
De werknemer die gedetacheerd wordt naar een andere lidstaat, dient voorafgaand aan zijn detachering sociaal verzekerd te zijn in de lidstaat van waaruit de detachering plaatsvindt. Deze voorwaarde is ook logisch, omdat de A1-verklaring wordt afgegeven om te bewijzen dat sprake is van voortgezette verzekering in het land van waaruit de detachering plaatsvindt. Het is echter niet vereist dat de werknemer onmiddellijk voor het begin van de detachering bij de detacherende onderneming in loondienst is. Onmiddellijke indienstneming en vervolgens detacheren is toegestaan, mits de werknemer maar sociaal verzekerd was in het land van waaruit hij wordt gedetacheerd.

• De werknemer moet normaal verbonden zijn aan de onderneming (de organische band)
De voorwaarde ‘normaal verbonden’ houdt in dat de werknemer al in dienst moet zijn bij zijn werkgever voordat hij gedetacheerd wordt. Er moet sprake zijn van een directe band tussen de werkgever en werknemer. Deze band moet ook in stand blijven gedurende de detachering in een andere lidstaat. Dit heet wel de ‘organische band’ – oftewel gezagsverhouding tussen de werkgever en werknemer. De organische band is ook van belang om te bezien of er sprake is van doorlening. Bij doorlening is niet meer voldaan aan deze organische band, waardoor de sociale verzekeringswetgeving van het werkland van toepassing is.

• Detachering moet plaatsvinden naar een andere lidstaat
Deze voorwaarde is zo vanzelfsprekend dat nadere bespreking ervan niet nodig is.

• Daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten en omvang daarvan
Behalve banden tussen de werkgever en de te detacheren werknemer, dienen er ook banden te bestaan tussen de werkgever en de lidstaat waar de werkgever is gevestigd en waarvan de sociale zekerheid wordt voortgezet. Detachering is alleen mogelijk voor ondernemingen die hun activiteiten gewoonlijk uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat waar de gedetacheerde werknemer aan onderworpen blijft. De ondernemingen moeten doorgaans substantiële activiteiten verrichten op het grondgebied van de lidstaat waar zij gevestigd zijn.
Om na te gaan of doorgaans de onderneming activiteiten van betekenis uitvoert, dient het bevoegde orgaan van de lidstaat waar de onderneming gevestigd is, alle criteria te onderzoeken die de activiteiten van die werkgever kenmerken, zoals:
• de plaats waar de werkgever zijn statutaire zetel en hoofdkantoor heeft
• hoe lang de onderneming daar gevestigd is
• het aantal administratieve personeelsleden dat in de lidstaat van vestiging respectievelijk de andere lidstaat werkzaam is
• de plaats waar de gedetacheerde werknemers worden aangeworven
• de plaats waar het merendeel van de contracten met de klanten wordt gesloten
• de wetgeving die op de contracten van de onderneming met haar werknemers enerzijds en op de contracten met haar klanten anderzijds van toepassing is
• het aantal contracten dat in de staat van waaruit gedetacheerd wordt en in het werkland wordt/is uitgevoerd
• de omzet die gedurende een voldoende representatieve periode in elk van de betrokken lidstaten is behaald. Wanneer deze omzet in eigen land van waaruit gedetacheerd wordt 25 % of meer is, is sprake van voldoende bedrijfsactiviteiten in het land. Dit is een belangrijk criterium. Omdat omzet vaak gerelateerd is aan het uurloon en er bij het vergelijken van lage-lonenlanden met de bestemmingslanden vaak sprake is van grote verschillen, kan de vergelijking ook in aantallen uren gemaakt worden; wanneer het percentage minder dan 25% is, zou nader onderzoek moeten worden verricht
• het aantal contracten dat in de uitzendende staat is uitgevoerd.

Deze lijst is niet uitputtend en de keuze van de criteria moet aangepast worden aan elk specifiek geval, rekening houdend met de werkelijke aard van de activiteiten van de onderneming in het land van vestiging.

Om te kunnen detacheren moet een onderneming dus daadwerkelijk bedrijfsactiviteiten ontplooien in het land waar de werkgever gevestigd is. In dat land moet het bedrijf omzet maken. De activiteiten mogen niet enkel administratieve werkzaamheden betreffen. Hoe groot de omvang van de activiteiten moeten zijn, is discretionair. Aangegeven is dat substantiële activiteiten moeten worden uitgeoefend.

De soort activiteiten die in het land van waaruit detachering plaatsvindt en het werkland waarheen gedetacheerd wordt, mogen van elkaar verschillen. Een bouwbedrijf mag derhalve werknemers detacheren die in een andere lidstaat metaalwerkzaamheden gaan verrichten.

• De detacheringsduur is beperkt tot 24 maanden
Een initiële detachering is beperkt tot 24 maanden. Deze periode kan echter met een in principe maximaal 36 maanden verlengd worden middels een speciale afspraak tussen de bevoegde instanties van de verschillende lidstaten.

• De werknemer mag niet worden vervangen
In de detacheringsbepaling is duidelijk aangegeven dat vervanging van een gedetacheerde werknemer niet is toegestaan. Als werknemers steeds na elkaar herhaald gedetacheerd worden, steeds voor dezelfde werkzaamheden, dezelfde functies, dan is dat verboden.

• Aan alle voorwaarden moet cumulatief worden voldaan
Aan alle hiervoor genoemde voorwaarden moet cumulatief worden voldaan. Deze voorwaarden illustreren dat in de praktijk detachering geen vanzelfsprekende zaak is. Bij de aanvraag en afgifte moet een beoordelingsproces worden doorlopen en zo nodig nader onderzoek verricht.

• De bestemming op de A1-verklaring dient juist te zijn
Bij iedere aanvraag voor afgifte van de A1-verklaring dient aangegeven te worden voor welke onderneming in het buitenland gewerkt zal worden (de opdrachtgever of inlener). Tevens dienen de adresgegevens vermeld te worden. Een A1-verklaring is alleen geldig als de werknemer voor wie deze A1-verklaring afgegeven, ook daadwerkelijk voor deze onderneming werkzaam is in de andere lidstaat. Bij een wisseling van opdrachtgever of inlener, dient een nieuwe A1-verklaring afgegeven te worden.

Hoe de voorwaarden in de praktijk te controleren?
Na de voorbereiding van de detachering en de aanvraag door de werkgever, volgt een beoordeling door de bevoegde instantie van de lidstaat waarvan de sociale verzekeringswetgeving wordt voortgezet. Deze bevoegde instantie kan, indien gewenst, ook vooraf nog nadere onderzoeken instellen. Wanneer de A1-verklaring eenmaal is afgegeven, is het mogelijk in de praktijk na te gaan of dit terecht is en of er daadwerkelijk overeenkomstig de afgegeven A1-verklaring wordt gewerkt. Een aantal van de hiervoor genoemde detacheringsvoorwaarden is eenvoudig te controleren.

• Verplichte verzekering voorafgaande aan detachering
Deze voorwaarde kan gecontroleerd worden door na te gaan of sprake was van verzekering voorafgaande aan de detachering. Dit kan gebeuren aan de hand van het verzekeringsnummer waarmee de werknemer in het land van waaruit hij gedetacheerd wordt, geregistreerd is. Nagegaan kan worden vanaf wanneer de werknemer sociaal verzekerd was en of voor de desbetreffende periodes sociale verzekeringspremies zijn betaald. Aan de hand van de arbeidsovereenkomst en een aanvullend contract voor het internationaal werken (detacheringscontract), kan nagegaan worden welke afspraken gemaakt zijn over de toepasselijke sociale zekerheidswetgeving. Ook kan aan de hand van de arbeidsovereenkomst nagegaan worden of de werknemer reeds langer voor de werkgever werkzaam was, dan wel of sprake is van onmiddellijke indienstneming en detachering. Tevens kan navraag worden gedaan naar voorafgaande tewerkstellingen in andere lidstaten, teneinde het daadwerkelijk verzekerd zijn in het land van waaruit detachering plaats vindt vast te stellen.

• De werknemer moet normaal verbonden zijn aan de onderneming, de organische band
Voor het vaststellen van een organische band, moet naar de omstandigheden van de tewerkstelling gekeken worden. Hiertoe kan de arbeidsovereenkomst dienst doen, evenals wie de opdrachten geeft, wie de instructiebevoegdheid voor de werknemer heeft, et cetera. Er moet gezocht worden naar zoveel mogelijk banden tussen de werkgever die de werknemer detacheert en de gedetacheerde werknemer. In de arbeidsovereenkomst dient gezocht te worden naar criteria als de identificatie van de contracterende partij, wie werft aan, wie beslist er over de detachering en de aard van het werk, wie beslist er over de arbeidsvoorwaarden, het loon, de vakantiedagen. Wie heeft het recht disciplinaire maatregelen te nemen tegen de werknemer, wie mag de werknemer ontslaan?

Uiteindelijk gaat het er om dat de uitzendende werkgever, de partij die de werknemer detacheert, bevoegd moet blijven om de werknemer terug te roepen. Bij detachering van uitzendkrachten mag de feitelijke instructiebevoegdheid wel bij de opdrachtgever/inlener liggen, maar de gezagsverhouding moet blijven bestaan tussen de werkgever/de uitzender en de werknemer.
Voor deze voorwaarde moet ook nagegaan worden of eventueel sprake is van doorlening. Doorlening kan ook geconstateerd worden wanneer meer dan twee partijen betrokken zijn bij de detachering en een andere partij dan de werkgever een commerciële fee bedingt voor verdere inzet van de gedetacheerde werknemer.

• Daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten en omvang daarvan
De activiteiten en de omzet in het werkland en het land van waaruit detachering plaatsvindt, moeten worden gecontroleerd. Ook moet worden nagegaan of de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om uit te kunnen gaan van daadwerkelijke bedrijfsactiviteiten zijn vervuld.

• De detacheringsduur is beperkt tot 24 maanden
Aan de hand van de afgegeven detacheringsbewijzen en de looptijd daarvan, kan vastgesteld worden voor welke duur de detachering heeft plaatsgevonden.

• De werknemer mag niet worden vervangen
Op zich is het verbod op vervanging een vreemde voorwaarde, zeker daar waar een detachering van 24 maanden verlengd kan worden met nog eens 36 maanden op basis van een overeenkomst tussen de bevoegde instanties van twee lidstaten. Desalniettemin is dit verbod in de detacheringsbepaling opgenomen. Of sprake is van vervanging is niet altijd even makkelijk vast te stellen. In veel gevallen kan dat pas beoordeeld worden wanneer de detacheringen over een langere periode worden bezien. Nagegaan kan worden of de werkzaamheden waarvoor de gedetacheerde werknemer wordt uitgezonden een projectmatig karakter kent, dan wel een doorlopende activiteit in het werkland betreft. Wanneer steeds op dezelfde plaats in hetzelfde land dezelfde activiteiten worden uitgevoerd, bijvoorbeeld productiewerk in de vlees- of auto-industrie, dan kan dit een indicatie zijn dat vervanging aan de orde zou kunnen zijn. Ook kunnen de commerciële contracten die aan de voortdurende inzet van werknemers ten grondslag liggen, onderzocht worden.

• Aan alle voorwaarden moet cumulatief worden voldaan
Voldoen aan alle voorwaarden betekent dat bij een controle alle voorwaarden afzonderlijk moeten worden bezien. Dit kan een onderzoek betekenen, zowel bij de ontvangende partij in het werkland als bij de detacherende werkgever in het land van waaruit detachering plaats heeft gevonden.

In een aantal gevallen is het relatief eenvoudig om vast te stellen dat niet aan de detacheringsvoorwaarden zijn voldaan. Dit betreft onder andere de volgende situaties:
• de werknemer wordt gedetacheerd zonder dat er sprake was van aansluiting bij de sociale verzekeringswetgeving van het land van waaruit detachering plaatsvindt. Een dergelijke situatie doet zich voor als de werknemer voorafgaande aan de detachering in een ander land sociaal verzekerd was – bijvoorbeeld omdat hij daar werkte of woonde voorafgaande aan de detachering
• de onderneming waarbij de werknemer gedetacheerd is, hem ter beschikking stelt van een andere onderneming in een lidstaat dan waar zij gevestigd is. Dit is de situatie van doordetachering, dan wel doorlening. Dat is niet toegestaan. Bovendien wordt er niet meer gewerkt in het oorspronkelijke werkland, maar wordt er gewerkt in een ander land waarvoor geen A1-verklaring is afgegeven
• de werknemer heeft een arbeidsovereenkomst afgesloten met de onderneming waarbij hij gedetacheerd is. In die situatie is er geen band meer met de werkgever die de werknemer heeft gedetacheerd
• ongeldigheid van de A1-verklaring
• onjuiste reden waarvoor de A1-verklaring is afgegeven (zelfstandige werkzaamheden of werknemer in loondienst)
• de werkgever die op de A1-verklaring is vermeld, is dezelfde als van wie de medewerker is ingeleend of aan wie een opdracht is verstrekt.

Misbruik A1-verklaring niet zo eenvoudig als weleens wordt beweerd
In de praktijk wordt vaak beweerd dat de A1-verklaringen makkelijk zijn te verkrijgen en er veelal sprake is van misbruik en fraude. Wanneer men iets verder kijkt, dan is duidelijk dat het niet altijd even gemakkelijk is aan de voorwaarden voor het gebruik van de A1-verklaring te voldoen.

Elke lidstaat voorziet in een aanvraagprocedure en een voorafgaande controle van de voorwaarden. Desalniettemin kan het voorkomen dat A1-verklaringen op onjuiste gronden zijn afgegeven of niet voldaan wordt aan de voorwaarden. Dat betekent echter niet altijd dat sprake is van misbruik of fraude. Voordat geoordeeld wordt dat daarvan sprake is, moet gekeken worden naar het belang voor de werknemer – namelijk bescherming op het gebied van de sociale zekerheidswetgeving die wordt voortgezet dankzij de A1-verklaring.

In eerste instantie kan dan ook zeer wel vertrouwd worden op een afgegeven A1-verklaring door buitenlandse bevoegde instanties. Echter: vertrouwen is goed maar controle is beter. En deze controlemogelijkheden zijn er. De genoemde detacheringsvoorwaarden zijn voor alle lidstaten eender en kunnen getoetst en gecontroleerd worden, zowel in het werkland als in het land dat de A1-verklaring heeft afgegeven.

Hierbij komt nog het volgende. Bij werken in Nederland moet ook het belang van de Nederlandse opdrachtgever, de inlener of hoofdaannemer die gebruikmaakt van gedetacheerde werknemers, in acht worden genomen. Een juiste toepassing van het gebruik van de A1-verklaring begint met goede afspraken tussen deze opdrachtgever en de buitenlandse werkgever die de werknemers detacheert. Tussen deze twee partijen kunnen afspraken worden gemaakt over de juiste inzet van gedetacheerde werknemers en het voldoen aan de detacheringsvoorwaarden. Om de juiste toepassing te controleren, kunnen ook afspraken gemaakt worden over (tussentijdse) audits van de voorwaarden. Ook kan informatie opgevraagd worden bij de afgevende instanties in het buitenland en bij de SVB in Nederland, die veelal een kopie van de detacheringsbewijzen ontvangt. Kortom: alle partijen die hetzij gebruik maken van de A1-verklaring, deze controleren, dan wel daarop commentaar hebben, doen er goed aan zich te verdiepen in de oorsprong en bedoeling van de A1-verklaring en het daadwerkelijke gebruik daarvan.